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采购探索 |
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浅论如何解决政府采购实务操作中的规范和效率 |
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在政府采购实务操作中，我们深切感受到：效率是一个至关重要而必须予以高度重视的问题。事实就是这样：当采购人通过政府集中采购购置货物时，他们需要得到的是便捷的服务和质优价廉的货物。他们有时会更注重效率，会很自然的和自行采购的效率相比较，得出集中采购所需要的时间大于自行采购的结论。因为采用招标采购方式所需要的时间（7天的招标公告时间和20天的投标文件编制时间）是法定的。当我们严格按照规范的程序操作时，规范和效率这对矛盾就展现在我们面前。如何解决困扰我们许久的这对矛盾，一直是政府采购实际工作中所思考的问题。本文就这一问题作一探讨。 一、解决规范和效率矛盾的可能性 公开、公平、公正、效率与效益等原则，是国际上通行的政府采购原则。《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》在序言中将"使采购尽量节省开销和提高效率"列为第一目标。《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法立法指南》在阐述《示范法》的主要特点时指出："《示范法》的目的包括：获取最大限度的竞争，使参与政府工程投标的供应商和承包商获得公平待遇，以及提高透明度和客观性，这些目标对于促进采购过程的节约和效率，对于杜绝滥用职权，都是至为重要的"。由此可见，节约、效率和廉洁，是实行政府采购的主要目的。《中华人民共和国政府采购法》规定了"政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则"。主要强调规范，对效率没有列出明确的条款。但在实际操作中，笔者深深体会到：效率确实已成为推进政府采购工作，检验政府采购成效的重要标准。笔者认为，实行政府采购的主要目的在于强化对财政支出的管理，节约财政性支出，并减少资金的流转环节，从而提高资金的使用效益。但是，政府采购是为了满足政府机构为开展日常政务的需要进行的，因而保障政府机构的正常运行是政府采购制度必须优先考虑的问题，这不仅是采购的效率问题，也是采购的社会效益问题。因此，如何协调规范和效率之间的关系，是政府采购制度的理论和实践中的重要问题。规范是为了形成一个公平竞争的市场环境，效率是为了确保政府机构的正常运行，二者都是为了达到实行政府采购的目的，即《政府采购法》所明确的"为了提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益"。由于二者的目的是一致的，所以从理论上说，我们能够找到解决二者矛盾的办法。 二、解决规范和效率矛盾的方法 如何解决规范和效率矛盾，从中央、各省市到兄弟区都做了很多探索。在政府采购实践中，通过不断的探索和积累，笔者认为，应从以下几方面来努力： 1、不断探索政府采购新方式 《政府采购法》实施以来，许多地区对政府采购方式做了很多探索，如：货物定点采购，协议供货等采购方式等。长宁区在政府采购实践中，也探索和实践了一些新的采购方式。 （1）定点集中采购 把市场价格比较透明，货物品质比较简单，单价较小和预算单位需求较多的货物纳入定点采购范围。如：复印机、打印机、传真机等。以长宁区政府采购中心为例，首先在政府采购网上征集有相应资质、有能力提供相关设备的供应商，要求在规定时间内将相关设备的所有品牌，型号、价格以电子文档的形式报送区政府采购中心。区政府采购中心将所有资料存入电脑，并要求供应商根据价格变化及时刷新。当预算单位将所需设备通过政府采购网传输上来时，区政府采购中心可以直接在所存储资料中进行性价比选择，经预算单位确认后通知供应商供货。此方式的最大优点是供货及时，当天就能完成采购程序，能最大限度的满足预算单位的时间需求。 (2)定时集中采购 把市场价格变化较大，供应商较多、市场竞争较激烈和预算单位需求批次较多的货物纳入定时集中采购范围。如：PC机、服务器等。长宁区每月15日定时集中采购一次。各预算单位根据政府采购计划及时报送所需设备的采购需求表，在每月10日前完成需求表的网上审核手续。对未能纳入当月集中采购的设备，顺延至次月的定时集中采购项目。此方法的最大优点是即能化分散为集中，形成政府采购的规模效应；又能减少采购批次，加快采购速度，尽量满足预算单位的时间要求。 （3）协议供货采购方式 对有些预算单位急需且数量较少，定时集中采购方式不能解决的设备，考虑采用协议供货的采购方法予以解决。协议供货是指通过一次招标为有共同需求的各预算单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内从中标供应商采购中标产品的一种采购方式。此方法已在中央政府采购中心、上海市政府采购中心等单位采用。其最大的优点是方便采购单位，在提高采购效率的同时又能使采购中心从繁琐的零星采购事务中解脱出来，也可取得一定的规模效益。但应加强对协议供应商的跟踪检查，重点检查产品的质量、服务的满意程度。同时，尽可能的采取国库集中支付的办法，通过资金的集中管理，可以控制预算单位的支出费用。 2、合理选择政府采购方式 《政府采购法》规定了政府采购采用的六种采购方式，并明确了公开招标应作为政府采购的主要采购方式。公开招标作为最能体现"三公"原则、最具有竞争力的采购方式，无疑是政府采购优先采用的采购方式。但是必须看到，由于采购的环境并非单一，采购对象也千差万别，技术的复杂性、独特性或非标准特性，采购对象的价值较小，采购时间的急迫性等，都会使公开招标采购方式在使用上受到限制，从而不能达到最佳的经济效益和实现政府采购的目的。这时就需要针对不同的采购环境、采购对象等，采用其他的采购方式。首先在属于采用公开招标方式范围的，必须严格按规定办。但针对一些特殊情况，可以灵活地选择其他采购方式，以达到最佳采购效果。如：技术复杂，市场价格不透明，详细规格或需求不确定的货物和服务类项目可采用竞争性谈判方式。货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度较小的项目可采用询价采购方式。采用招标所需时间不能满足采购人紧急需要且采购金额较小的项目可选择竞争性谈判和询价采购方式来解决效率问题。另外，还可以利用通过公开招标，大批量采购所取得的明显低于市场价的采购资源采用续标的方法为采购人高效率地提供质优价廉的货物。 3、从内部管理入手提高时间效率 集中采购机构还可以从内部管理入手，减少流通环节，缩短审核时间，抓好采购节点，以满足采购人对时间效率的需求。首先在采购流通环节上要争取做到最优。长宁区基本实现了采购需求内网走的采购流通环节。一张采购需求表通过政府采购网一般有以下环节：采购人填写需求表--采购单位领导送审--主管部门审核--财政局审批--采管办确定采购方式--采购中心组织采购。随着部门预算的实行和政府采购的逐步规范和深化，应该考虑在确保财政支出管理的前提下进一步减少审核环节，以满足高效、便捷的采购要求。在每一个环节中，要尽量缩短所用时间，制定每一个环节中所必须完成的时间要求。在采购中心具体组织采购时，要增强服务意识，强调时间效率。在规范运作的前提下，根据采购项目的轻重缓急、难易程度等不同情况，合理排出采购时间节点，尽可能的满足采购人对时效的要求。 |
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